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中国养老金的忧与解

2019-07-14 12:49:32 分类:养老险    

  ■强大的养老金管理体系既是社会发展的稳定器,也是资本市场良性发展的压舱石。目前我国养老金体系面临两大困境和难题:一是养老金储备比较薄弱,二是养老金生态比较脆弱。

  ■我国养老保障体系改革,首要任务应是进行制度整合,一方面是公共养老金与私人养老金之间的制度整合,另一方面则是补充养老保障之间的制度整合。前一个问题就是要适度调低公共养老金给付替代率,相应的,就要大幅提高私人养老金给付替代率。后一个问题就是要“三金合一”(住房公积金、企业年金和职业年金),简化补充养老保障制度,做大做强私人养老金。此外,进一步完善多层次资本市场,推进中国股市的市场化、法治化改革,是优化养老金生态的重要一环。只有稳健、规范、完善的多层次资本市场,才能为庞大的养老金储备提供保值增值、安全托管的重要通道。

  □董登新

  养老金储备水平偏低

  养老金是国民养老保障的物质基础和战略储备。若一国养老金储备充分,则国民就会有更多的安全感,就会形成消费自信、创业自信、投资自信;相反,若一国养老金储备不充分,则可能给国民消费、创业和投资行为带来更多的负面影响。与此同时,一个完整的养老金生态链也是养老金储备投资、保值增值及可持续发展的重要保证和制度基础。

  衡量一国养老金储备的充足性,主要有两个指标:一是养老金总储备占GDP比重,二是养老金缺口(潜在缺口或动态缺口)的测算。

  目前,我国养老金储备主要由三个部分组成:一是由中央政府直接掌管的全国社会保障基金,它是我国应对人口老龄化的战略储备;二是由地方政府直接掌管的社会养老保险基金;三是由雇主发起设立的企业年金和职业年金。如果说,第一、二部分基金的总结余便是公共养老金储备,它属于第一支柱,那么,企业年金和职业年金积累总资产则是私人养老金储备,它属于第二支柱。从统计可行性来讲,我们一般所说的“养老金储备”通常是指第一、二支柱的总和,它们是制度化、规范化的养老金储备形式,易于统计与比较。

  截至2015年底,全国社会保障基金结余1.9万亿元,社会养老保险基金结余3.99万亿元,企业年金和职业年金总结余0.95万亿元。相比之下,公共养老金总储备接近6万亿元,而企业年金和职业年金总储备却不足1万亿元。将两者相加,我国养老金总储备不足7万亿元。与欧美等国相比,目前我国养老金储备水平偏低。

  以美国为例,截至2015年底,美国社会养老保险(OASDI)基金总结余为2.81万亿美元,全美私人养老金(相当于我国的企业年金和职业年金)总资产为24万亿美元。相比之下,近年来美国社会养老保险基金储备一直维持在2万多亿美元,并无太大规模增长,但美国私人养老金储备早已超过美国当年GDP,并且仍在快速增长之中。由此可见,美国养老金储备主要依赖的是第二支柱,而我国养老金储备则主要依赖的是第一支柱。

  根据加权平均方法计算,截至2014年底,OECD成员国私人养老金储备占GDP平均比重为84.4%。其中,养老金储备比重较高的国家,除美国外,还包括荷兰(159.3%)、冰岛(146.8%)、瑞士(120.3%)、澳大利亚(110.0%)、英国(96.0%)、加拿大(76.3%)等。即便在OECD的三个发展中国家,它们的私人养老金储备水平也远高于我国,比如智利为68.3%、墨西哥为15.7%、土耳其为5.5%,而我国企业年金及职业年金占GDP比重仅为1.4%。

  一般对公共养老金制度的基本定位是广覆盖、保基本,它主要体现的是社会公平与底线保障原则,无论是欧美发达国家的现收现付制,还是我国现行的统账结合的部分积累制,其社会统筹账户的平衡都是由国家财政兜底埋单的,公共养老金储备只要满足近年养老金支付需要、并拥有一定规模结余就可以了。因此,公共养老金储备达到一定规模积累后,并不需要太快的增长。相反,私人养老金是对公共养老金的重要补充,它是养老保障的必要组成部分,它一方面可以分担国家财政的养老支付负担,另一方面也是雇主对雇员养老所承担的社会责任。如果说,公共养老金储备强调的是公平、均贫富,那么,私人养老金储备强调的则是效率、激励作用。因此,私人养老金储备水平应该有更大的提升空间。

  事实上,我国两个支柱的养老金体系构建的历史不长,但公共养老金储备的历史欠账和动态缺口比较大。目前我国公共养老金储备至少存在两次转制成本或历史欠账:第一次是1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,标志着我国社会养老保险制度的正式创建,凡是在该决定实施前参加工作、实施后退休的人,均称为“中人”,对中人以前没有缴费的工龄均视作“缴费年限”,这批中人究竟有多少,一种说法是6000万人,另一种说法是8000万人。

  第二次是2015年1月,国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,规定从2014年10月1日起,机关事业单位建立与企业职工相同的单位和个人养老保险缴费制度。凡是在2014年10月1日前参加工作、此后退休的人,均称为“中人”,同样,对中人以前没有缴费的工龄视作“缴费年限”,这批中人约为4000万左右。

  上述两次社会养老保险制度改革带来的转制成本或历史欠账,也就是“中人”视同缴费的年限,超过一亿“中人”应计缴费是多少,最终由谁来埋单?当然,从理论上讲,应由国家财政统一埋单,但在现实操作中,我们直接动用了个人账户的资金来抵补社会统筹账户的支付缺口,这正是个人账户“空账运行”的主要原因。因此,转制成本导致的历史欠账以及做实个人账户的未来欠账,一起构成了公共养老金储备的潜在缺口或动态缺口。

  由此可见,我国养老金储备严重不足,主要表现在两个方面:一是私人养老金储备规模太小,二是公共养老金储备历史欠账及潜在缺口较大。

  养老金生态比较脆弱

  养老金生态应该是一个完整的“生物链”,从养老金的缴存到托管、投资、保值、增值、提取等,只要有一个环节出问题,就会影响到其他环节作用的发挥。如果养老金生态良好,则会产生诸多正面效应和作用。

  以美国为例,美国的养老保障体系号称是“三条腿的板凳”,作为第一支柱的公共养老金替代率约为40%,这为第二支柱的私人养老金发展留下了足够的制度空间。与此同时,美国社会养老保险制度是从1937年1月1日开始运行的,它没有“老人”和“中人”的制度设计,也就不存在转制成本带来的历史欠账,而且从一开始它就实现以税代费、全国统筹,由中央统收统支统管,尤其是自1983年美国社会养老保险从传统现收现付转向“储备式”现收现付后,使得美国公共养老金储备更加稳定而安全,基本上没有太大的后顾之忧。

  与此同时,美国私人养老金计划覆盖面广,发展历史悠久,其总储备规模相当于公共养老金的8倍之多,不仅远远超过了美国GDP,而且逼近美国股票总市值,成为美国资本市场稳健发展的重要支撑。截至2015年底,作为美国资本市场最重要的机构投资者,公募基金净资产高达15万亿美元,其中一半被私人养老金直接持有,这是私人养老金对美国公募基金的重大贡献。此外,私人养老金还有相当部分投资在债券、股票、货币市场工具等方面,这对美国资本市场的发展也是功不可没的。正因如此,私人养老金及公募基金不仅成为美股“机构市”的中流砥柱,而且也成为资本市场长期投资、组合投资的主力军,这一切正是美股“长牛短熊”的市场基础之一。由此可见,私人养老金为美国资本市场提供了强大的发展动力,反过来,完善的多层次资本市场又为美国私人养老金提供了保值增值的重要平台。这是一个养老金与资本市场相互依存、相互促进、良性互动的双赢格局。

  相比之下,我国养老金生态比较脆弱,主要表现在以下几个方面:第一,我国社会养老保险参保覆盖、实际缴费还存在较大制度“漏损”,尤其是弱势劳工还无法纳入,而且我国社会养老保险给付替代率仍高达60%左右,不仅财政压力大,也挤压了私人养老金的互补与发展空间;第二,20多年来,我国企业年金制度建设进展缓慢,整体规模狭小,发展严重滞后,这是我国养老金储备低下的最主要原因;第三,由于我国私人养老金储备规模小,很难为资本市场提供足够力量的机构投资者和长期资金支撑。A股市场仍是一个典型的“散户市”:牛市一哄而上,疯牛一步到位;熊市一哄而散,熊途漫漫无期。这样的市场格局就使得养老金的组合投资与长期投资变得无所适从,保值增值风险更大、困难更多。因此,在养老金储备缺乏规模效应以及养老金生态仍很脆弱的情况下,养老金与资本市场还难以形成良性互动的双赢格局。

  实际上,公共养老金储备主要是满足“现收现付”的平衡需要,它很难为资本市场提供稳定、长期、足额的结余资金。相反,企业年金和职业年金则是相对封闭的终身积累,结余资金规模大、周期长,更适合资本市场投资需要。因此,从长远看,要想形成养老金储备与资本市场的良性互动效应,还必须大力发展企业年金和职业年金。只有做大私人养老金储备规模,才能有助于改善养老金生态,并为资本市场提供足够的长期资金支持。

  改革的对策与建议

  养老保障是最大的民生工程,也是一项长期工程和系统工程。美国私人养老金发展了100多年,才有今天世界上规模最大的养老金储备,而它的社会养老保险制度也有80多年的历史。相比之下,我国养老金体制的建立还只有短短20多年时间,因此,我们还有很长的路要走。

  今天,中国已成为世界第二大经济体,我们的蛋糕已经做大,现在需要找到更好的蛋糕切分办法。中央提出通过供给侧结构性改革,实施经济转型、产业升级,进一步加速民生工程及社会公共服务设施建设,提高经济增长质量,提升人们生活的安全感和幸福指数,而加强养老保障体系建设就是其中的一项重点工程。

  我国养老保障体系改革,首要任务应是进行制度整合。一方面是公共养老金与私人养老金之间的制度整合,另一方面则是补充养老保障之间的制度整合。

  前一个问题就是要适度调低公共养老金给付替代率,相应的,就要大幅提高私人养老金给付替代率。目前国务院正在全国范围内下调社会养老保险缴费比率,从长远来看,这是降低公共养老金给付替代率的一个制度准备。

  现在降低社会养老保险缴费,将来也应相应降低其替代率。比如,我们可以逐步将雇主缴费调低至12%,雇员缴费仍维持8%,双边缴费合计为20%,这与现行灵活就业人员的缴费总负担是一致的。这样,就可以为雇主创建企业年金和职业年金留下制度空间,同时也有利于将社保的名义高费率降下来,让它更接地气,并将覆盖面和参保率真正做实到位。

  后一个问题就是要“三金合一”,简化补充养老保障制度,做大做强私人养老金。目前我国有三个补充养老保障制度并行,这就是住房公积金、企业年金和职业年金,其中,住房公积金具有住房保障及养老保障的双重功能,而企业年金与职业年金是同一个东西(补充养老)的两个名称、两个制度。因此,为了减轻雇主负担、简化福利制度、提升私人养老金储备水平,有必要将三个补充养老保障制度合并为一个统一名称的私人养老金制度形式,这更有利于提升私人养老金的社会地位及作用。

  此外,进一步完善多层次资本市场,推进中国股市的市场化、法治化改革,是优化养老金生态的重要一环。只有稳健、规范、完善的多层次资本市场,才能为庞大的养老金储备提供保值增值、安全托管的重要通道。据此,我国公募基金至少还应该扩容十倍,这既是机构投资者群体培育的需要,也是养老金组合投资的需要。与此同时,A股IPO注册制改革将是市场化、法治化精神的最集中体现,只有注册制能够解决IPO的高成本和低效率,以及由此而形成的“堰塞湖”;只有注册制能够终结“垃圾股死不退市”的尴尬,让垃圾股的壳资源分文不值。这是一个可以期待的改革效果,也是A股市场走向成熟的成人礼,它将为A股形成“长牛短熊”的运行格局,以及养老金与资本市场的良性互动打下坚实的制度基础。

  (作者系武汉科技大学金融证券研究所所长、教授) :

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